近年來,隨著自貢市城鄉統籌發展、建設特大城市步伐加快,大量民間資本進入燃氣市場,使天然氣基礎設施建設得到較大發展,改善了群眾生活條件,縮短了城鄉差距。與此同時也帶來一些問題,急待解決。
一、自貢市燃氣市場現狀
(一)基本情況
自貢市天然氣儲量豐富,使用歷史悠久,為省內第二個成立市級燃氣公司的市份。截至2015年底,自貢城市燃氣普及率已達93%,兩縣(榮縣、富順縣)的燃氣普及率分別為95.1%、97.5%。全市用氣總戶數達39萬余戶,年供氣總量達2.3億立方米,日最高供氣量達91.55萬立方米,儲氣能力16.4萬立方米。目前自貢市在燃氣行業主管部門備案的管道燃氣經營企業共26家,其中國有企業5家,占企業總數的19.2%,民營企業21家,占企業總數的80.8%。
(二)發展情況
自貢市燃氣管道經營企業的發展,經歷了由國有到多元投資主體、由城市向鄉鎮發展的過程。大體上分為四個階段:第一階段:市一級的燃氣公司和原由區縣政府建立的燃氣企業。
第二階段:能源生產企業(如中石油)為解決生產基地及家屬區供氣,而后擴大供氣經營范圍成立的終端燃氣企業。
第三階段:能源生產企業(如中石油)在本地的下屬機構獨立或與鄉鎮政府聯合成立的天然氣供氣公司和燃氣供應站,改制后出讓給私人建立的股份制燃氣公司。
第四階段:區縣、鄉鎮政府出于改善農村居民群眾生活條件的目的,通過引進資金、氣源發展的燃氣公司,約占了在鄉鎮燃氣企業的一半,全部為民營燃氣公司。
二、存在的主要問題
目前,自貢市燃氣市場民營企業占比大,存在整體實力弱、管理水平低、經營不規范、抗風險能力差等問題。
(一)盲目追求安裝利益
目前大部分燃氣經營企業收入主要由兩大部分組成:一是安裝費,企業根據安裝材料、人工等成本進行核算后定價;二是天然氣銷售收費,按照天然氣用量向用戶收取,組成包括進價與輸配氣成本等。受企業管理水平、政府價格調控等因素影響,居民用氣銷售部分基本沒有利潤空間,因此,由于資本的逐利性,一些民營燃氣企業賺取安裝初始利益后即轉讓區域、經營權或企業的現象突出。
(二)企業規模小、搶險力量薄弱
大多數民營企業受規模所限,抗風險能力弱,安裝、維修、經營資質缺乏,使安裝、供氣、服務質量得不到保證,埋下極大的安全隱患。根據國家規定,燃氣供應企業必須實行24小時值班制度,設置專職的搶修隊伍,配備必備的搶險器材。自貢市目前最小的燃氣企業為一民營企業,從業人員僅6人,裝備配備不足,維修搶險能力缺乏,出現險情往往不能及時處置。
(三)不按規范安裝發展用戶
具體表現在: 一是從業人員大都未經過燃氣專業技術培訓;二是違反《城鎮燃氣設計規范》(GB50028—20066)的現象普遍,管線工程無任何設計施工資料,不按安裝規范建設天然氣管線; 三是為降低安裝成本使用不符合規范的材料;四是無規范的竣工驗收程序,其安裝質量得不到保障。
(四)供氣存在不可持續性
一部分民營燃氣企業的氣源供應單位為石油部門終端公司,個別民營企業甚至從其他民營燃氣企業接口供氣,違規轉供氣情況突出。大部分民營燃氣企業無正規氣源指標,一旦上游氣源緊張,或加大調控力度,其隨時都有停氣、斷氣的可能,嚴重影響民生保障。
(五)燃氣儲配、管網等基礎設施缺乏
相當一部分民營燃氣企業受規模所限,無力開展保障性供氣基礎設施建設。據2015年自貢市消委會、國家統計局自貢調查隊發布的《自貢市燃氣發展狀況及消費者滿意度調查報告》顯示,目前自貢市除最大的國有燃氣企業建有燃氣儲配設施外,其余的燃氣企業均未建有燃氣儲配設施,最小的民營燃氣企業管網僅13.8公里。據2010年11月25日的《自貢晚報》報道:自貢市成佳鎮地區由于長時間停氣,用戶的燃氣灶具熱水器無法正常使用,其供氣企業就為民營燃氣公司。
(六)存在同城不同價的現象
農村地區燃氣安裝價格、銷售價格得不到有效監管。以自貢市為例,國有燃氣企業的銷售價格由市級物價主管部門實行指導定價,價格成本必須進行監審,居民用氣價格調整必須通過聽證。而民營燃氣企業大部分由各區縣物價部門管理,“同城不同價”的情況突出,損害用戶利益,甚至影響社會穩定。如2011年1月25日,據自貢市維穩辦通報:自貢市大安區江姐村村民由于不滿該區域內燃氣經營企業的安裝和銷售價格高集體上訪,要求改由其他公司供氣,帶來社會不穩定因素。
(七)企業間惡意、無序競爭
燃氣企業間為爭搶用戶產生糾紛的情況時有發生,有的企業在競爭中采取惡意壓低價格的方式來招攬用戶,有的企業采取違規建設來爭奪市場,企業間對簿公堂的情況也時有發生,有的企業甚至采取危害社會穩定的方式來爭取利益。
(八)服務質量有待提升
根據2015年自貢市消委會委托國家統計局自貢調查隊進行的燃氣行業發展狀況調查結果顯示,用戶對國有燃氣企業在供氣保障、服務措施、用戶權益保護等方面的滿意度、認可度、信任度普遍比民營企業更高,更愿意選擇國有企業為其服務,部分用戶對民營企業在價格、用氣高峰時用氣保障以及配套服務等方面意見較大。
三、原因分析
民間資本的進入,一方面對燃氣市場,特別是農村燃氣市場進行有效地補充,滿足了用戶的需求。另一方面,由于行業管理不到位,致使燃氣行業在發展中產生的許多問題得不到有效解決,矛盾較大。
(一)供氣區域劃分不明確導致市場無序混亂
根據《四川省燃氣管理條例》第十一條規定:“管道供氣的燃氣經營企業應當在經劃定的供氣區域內經營燃氣。”但目前燃氣供氣區域劃分不明確甚至重疊的現象突出。早在2001年,四川省建設廳就將自貢市大部分范圍劃歸自貢市燃氣有限責任公司經營,后又將其中的部分區域陸續以村、組的形式劃為其他燃氣公司經營,造成供氣區域交叉、重疊的現象突出。
(二)行業管理相關制度有待完善
2011年國家頒布實行了《城鎮燃氣管理條例》(國務院令第583號),為燃氣管理工作提出了總要求。但具有操作指導意義的地方性法規滯后。現行的《四川省燃氣管理條例》修訂于2004年,其中許多條款,特別是行業準入、行政許可、監督執法等方面的內容已不適應燃氣行業發展新形勢的要求。
(三)存在多頭管理的問題
目前燃氣管理存在多頭管理的問題,以自貢市為例,市經信委行使生產要素保障的職能;市國資委行使國有資本監督管理職能;區、縣、鄉鎮政府負責鄉鎮燃氣的發展管理;市發改委負責城區燃氣價格的管理,各區、縣發改委負責區、縣、鄉鎮燃氣價格的管理;市城鄉建設住房保障局行使燃氣行政許可及規劃職能;安監、質監、公安消防等部門根據各自職責負責燃氣行業安全管理。各部門之間在面對燃氣企業違規經營、違法建設等方面,聯合執法力度不夠,相互間的協調配合不足。
(四)市場準入監管不嚴
有的市、區(縣)、鄉鎮出于自身利益考量,對燃氣準入把關不嚴,盲目引進實力弱小的民營燃氣企業,造成燃氣企業數量多、規模小、實力弱、發展不平衡等問題。一些燃氣企業違規發展用戶,未得到及時制止,造成即成事實后,政府部門為確保民生、維護穩定,采取的處罰措施力度極為有限,使燃氣管理工作非常被動。
四、規范燃氣市場的對策
針對以上問題,應從加強行業管理入手,強化燃氣法規建設,嚴把行業準入關,進一步規范、整頓燃氣市場,促進管道行業有序發展。
(一)加強燃氣法規的制訂完善工作,做到有法可依
進一步加強對國務院《城鎮燃氣管理條例》的宣貫工作,提高認識,加強協調,在日常行業監督管理工作中切實做到依法行政。加快《四川省燃氣管理條例》的頒布實施工作,及時組織宣傳和解讀,進一步貫徹落實。同時,結合各地市實際,建立完善具有操作性的管理辦法或者地方性規章,確保有法可依。
(二)合理規劃,控制燃氣企業數量
應做好中長期燃氣專項發展規劃,制定與城市發展相適應的規劃,在提高城鄉天然氣氣化率的同時,實現燃氣行業整體規范、有序發展的目標。嚴格控制審批新的燃氣經營企業,并對已有燃氣企業進行清理、規并、整合,擴大企業規模,增強企業抗風險能力。
(三)嚴格把關,提高燃氣市場準入門檻
嚴格執行《關于實施燃氣經營許可的通知》(川建城發[2012]520號)以及后續一系列相關文件中關于燃氣經營許可范圍、條件、標準、審查審批程序的規定,不向不符合新標準條件的企業頒發經營許可證,以此為契機,清理、整頓燃氣市場。
(四)狠抓制度落實,確保燃氣公共安全
嚴格按照“條塊結合、以塊為主”的原則,切實承擔燃氣安全監管的主體職責,燃氣經營企業是安全生產的主體,企業法人對企業安全生產負全面責任。政府應督促燃氣經營企業,特別是小型、民營燃氣企業制定和完善安全生產、反恐、搶險等應急預案,提高有效應對各種突發事件的能力,同時建立健全燃氣設施及管線監測和檢查制度,發現事故隱患的,應當及時消除。
(五)推行特許經營,促進燃氣行業有序發展
根據國家發改委《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(第25號令)、住建部《市政公用事業特許經營管理辦法》(第126號令)等相關規定,堅持公開、公平、公正和公共利益優先的原則,通過公開競爭方式,依法確定燃氣特許經營權及其經營者。
(六)強化執法,加大行政監管力度
嚴格執行國家燃氣行業相關規范,進一步加大監察執法力度。依法嚴懲違法建設、亂拉亂接燃氣管線和設施的行為。對跨區域敷設管道、違規安裝發展用戶的行為予以堅決制止。嚴厲打擊超負荷發展用戶、違規轉供氣、向無資質企業提供氣源的經營行為。積極引導各經營企業提高自身管理服務水平,守法經營、合理競爭,使燃氣市場的發展逐步規范化。
五、結語
民營燃氣企業的大量產生,是燃氣市場開放的必然結果。隨著城鎮化進程的不斷推進,城市范圍不斷擴大,原有的粗放型鄉鎮燃氣管理模式已不能適應新形勢的需要,我們應采取多種有效措施,在保持市場活力的同時,促進燃氣市場朝著健康有序的方向發展,為人民群眾的安居樂業、社會經濟的快速發展提供良好助力。
